💶 Tema 15: El presupuesto del Estado y el ciclo presupuestario

Auxiliar Administrativo del Estado (Cuerpo General Auxiliar, C2, acceso libre) · Bloque I

Epígrafe oficial (BOE)

El presupuesto del Estado en España. Contenido, elaboración y estructura. Fases del ciclo presupuestario.

Resumen

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son, según el art. 32 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), «la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio» por cada órgano y entidad del sector público estatal. Su base está en el art. 134 de la Constitución: el Gobierno los elabora y las Cortes Generales los examinan, enmiendan y aprueban; son anuales, incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos, solo modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea, y toda enmienda que aumente créditos o reduzca ingresos necesita la conformidad del Gobierno.

Contenido y principios. Los PGE integran los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada (art. 2.3) y de las entidades del sector público estatal a las que se aplica el régimen de especificaciones y modificaciones de la LGP o cuya normativa da a su presupuesto carácter limitativo, y los presupuestos estimativos de los sectores empresarial y fundacional, consorcios, universidades no transferidas y fondos sin personalidad jurídica (art. 33.1 LGP). Determinan las obligaciones que como máximo pueden reconocerse, los derechos a reconocer, los objetivos de cada gestor y la estimación de los beneficios fiscales (art. 33.2). La programación se rige por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional (art. 26.1), y los presupuestos anuales se enmarcan en escenarios plurianuales que fijan límites para los tres ejercicios siguientes (art. 28.1). El ejercicio coincide con el año natural (art. 34.1). Los créditos tienen carácter limitativo y vinculante (arts. 27.2 y 46), se destinan solo a su finalidad específica (especialidad, art. 42) y los que el último día del ejercicio no estén afectados a obligaciones reconocidas quedan anulados de pleno derecho, salvo incorporación (temporalidad, art. 49).

Elaboración. El procedimiento lo fija una orden del Ministro de Hacienda (art. 36.2 LGP). El Ministro de Hacienda determina las directrices para distribuir el gasto, con el apoyo de la Comisión de Políticas de Gasto; los ministerios y órganos con dotación diferenciada envían sus propuestas ajustadas a esos límites, acompañadas de una memoria de objetivos por programa; el Ministerio de Hacienda elabora el presupuesto de ingresos, y el Ministro de Hacienda eleva el anteproyecto al Gobierno (art. 36.5). El proyecto de ley se remite a las Cortes antes del 1 de octubre del año anterior (art. 37.1 LGP), lo que respeta el mínimo constitucional de presentarlo al Congreso al menos tres meses antes de que expiren los presupuestos del año anterior (art. 134.3 CE). Le acompañan, entre otros, las memorias de los programas, el informe de impacto de género, el de impacto en la infancia, la adolescencia y la familia, el de alineamiento con la Agenda 2030, la liquidación del año anterior y la memoria de beneficios fiscales (art. 37.2). Si la ley no se aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta que se aprueben y publiquen los nuevos en el BOE (art. 134.4 CE y art. 38 LGP), salvo los créditos de programas que terminaban ese año.

Estructura. Los estados de gastos se ordenan con tres clasificaciones (art. 40 LGP): orgánica (quién gasta: secciones y servicios), por programas (para qué: objetivos de cada centro gestor, conectados con las políticas de gasto) y económica (en qué: capítulos, artículos, conceptos y subconceptos). Además, cada crédito se identifica funcionalmente por su finalidad. Los ingresos solo usan la clasificación orgánica y la económica (art. 41). En la económica de gastos, según los códigos de la Dirección General de Presupuestos (Resolución de 20 de enero de 2014), las operaciones corrientes son los capítulos 1 (gastos de personal), 2 (gastos corrientes en bienes y servicios), 3 (gastos financieros) y 4 (transferencias corrientes); el 5 es el Fondo de contingencia y otros imprevistos; las de capital, el 6 (inversiones reales) y el 7 (transferencias de capital); y las financieras, el 8 (activos financieros) y el 9 (pasivos financieros). El Fondo de Contingencia equivale al 2 % del gasto no financiero, descontada la financiación de comunidades autónomas y entidades locales (art. 50).

Modificaciones de crédito. Durante el ejercicio, la cuantía y la finalidad de los créditos solo pueden cambiarse mediante transferencias, generaciones, ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos de crédito, e incorporaciones (art. 51 LGP). Las transferencias trasladan dotaciones entre créditos, pero no pueden ir de operaciones financieras al resto ni de capital a corrientes, ni entre secciones distintas (art. 52). Las generaciones aumentan créditos por ingresos no previstos o superiores a los presupuestados (art. 53). Son ampliables, entre otros, los créditos de pensiones de Clases Pasivas y los de la Deuda del Estado (art. 54). El crédito extraordinario se usa cuando no existe crédito adecuado y el suplemento cuando el existente es insuficiente y no ampliable (art. 55). Las incorporaciones llevan remanentes del año anterior al siguiente en los casos tasados del art. 58. Los compromisos plurianuales no pueden pasar de cuatro ejercicios ni superar el 70 %, 60 % y 50 % del crédito inicial en los años siguientes (art. 47).

Ejecución del gasto y ciclo presupuestario. El art. 73 LGP fija las fases de gestión del gasto: aprobación (autoriza un gasto y reserva crédito, sin relación con terceros), compromiso (acuerda el gasto con un tercero y vincula a la Hacienda), reconocimiento de la obligación (declara un crédito exigible contra la Hacienda, previa acreditación de la prestación), ordenación del pago y pago material; varias fases pueden acumularse en un solo acto. La Orden de 1 de febrero de 1996 regula los documentos contables que reflejan esas fases: A (autorización del gasto), D (compromiso de gasto), AD (autorización y compromiso a la vez), OK (reconocimiento de obligaciones) y ADOK (autorización, compromiso y reconocimiento de obligaciones en un solo documento). El Ordenador General de pagos del Estado es el Director General del Tesoro y Política Financiera (art. 75). El ciclo presupuestario completo es: elaboración por el Gobierno, aprobación por las Cortes, ejecución por los centros gestores y control. Al final, la Intervención General forma la Cuenta General del Estado y el Gobierno la remite al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente (art. 131); el Tribunal la examina en seis meses por delegación de las Cortes (art. 132 LGP y art. 136 CE).

Claves para el examen

Art. 134 CE: el Gobierno elabora; las Cortes examinan, enmiendan y aprueban.
Presentación al Congreso: al menos 3 meses antes de que expiren los del año anterior (art. 134.3 CE); la LGP fija el 1 de octubre (art. 37.1).
Sin ley aprobada a 1 de enero: prórroga automática de los presupuestos iniciales del año anterior (art. 134.4 CE, art. 38 LGP).
La Ley de Presupuestos no puede crear tributos; puede modificarlos si lo prevé una ley tributaria sustantiva (art. 134.7 CE).
Enmiendas que suban gasto o bajen ingresos: conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE).
Ejercicio presupuestario = año natural (art. 34.1 LGP); escenarios plurianuales: los 3 ejercicios siguientes (art. 28.1).
Gastos: clasificación orgánica (secciones y servicios), por programas y económica (art. 40); ingresos: orgánica y económica (art. 41).
Capítulos de gasto: 1 personal, 2 bienes y servicios, 3 financieros, 4 transferencias corrientes, 5 Fondo de contingencia, 6 inversiones reales, 7 transferencias de capital, 8 activos y 9 pasivos financieros.
Fondo de Contingencia: 2 % del gasto no financiero (art. 50 LGP).
Modificaciones (art. 51): transferencias, generaciones, ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos, incorporaciones.
Crédito extraordinario = no hay crédito; suplemento = hay crédito, pero no basta y no es ampliable (art. 55).
Plurianuales: máximo 4 ejercicios; 70 % / 60 % / 50 % / 50 % del crédito inicial (art. 47.2).
Fases del gasto (art. 73): aprobación, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. El compromiso es la que vincula frente a terceros.
Cuenta General del Estado: la forma la IGAE y se remite al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente; examen en 6 meses (arts. 131 y 132 LGP).

💡 Truco

Las fases del gasto siguen el orden de los documentos contables de la Orden de 1 de febrero de 1996: A (aprobación o autorización del gasto), D (compromiso, la primera fase que ata a la Hacienda con un tercero) y OK (reconocimiento de la obligación); después vienen la ordenación del pago y el pago material. Para las clasificaciones del gasto, piensa en «QUIÉN, PARA QUÉ y EN QUÉ»: orgánica, por programas y económica. Los ingresos se quedan sin el «para qué»: solo orgánica y económica.

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